📺[132호] 공영방송과 다큐멘터리 - 위기의 현장에서 길을 묻다

💌 뉴스레터 132호

👩‍🏫 시청자들은 화려한 예능보다 우리 이웃의 삶을 비추는 다큐멘터리에서 공영방송의 존재 이유를 발견하곤 합니다. 하지만 역설적이게도 공영방송의 다큐멘터리는 점점 사라지고 있는데요.📉

📺 이번 호에서는 다큐멘터리가 사라진 빈자리에 협찬 다큐가 들어서는 기형적인 제작 현실을 짚어보고, 방송법상 '외주'를 '독립제작'으로 전환하며 전문 커미셔닝 체계와 편성 의무를 법제화하는 제도적 대안을 탐색합니다.💡

📹 "다큐멘터리는 민주주의의 공론장이자 다음 세대에 전하는 공적 자산입니다." 지난해 12월 국회에서 열린 정책 토론회에서는 다큐멘터리 진흥을 위한 입법적 검토가 시급하다는 목소리가 모였는데요. 독립PD로 시작해 영상미디어 연구자로 활동하고 있는 최선영 교수가 전하는 공영방송 다큐멘터리의 정상화 길찾기, 지금 132호에서 만나보세요!🚩

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[편집자주] 본 원고는 2025년 국정감사 정책자료집 「공영방송을 위한 K-다큐멘터리 진흥정책」의 필자 원고를 재구성하여 작성하였음을 밝힙니다.

[이슈] 공영방송과 다큐멘터리 - 위기의 현장에서 길을 묻다

똑똑한 시청자들, 수신료의 가치를 묻다

▲ 2025년 8월 특별판으로 방송되어 큰 호응을 받은 KBS <다큐멘터리 3일> ‘어바웃 타임, 10년 전으로의 여행’ 편  ⓒKBS

2025년 8월, 특별판으로 편성된 KBS <다큐멘터리 3일> '어바웃 타임, 10년 전으로의 여행'에 대한 시청자 반응은 뜨거웠다. 유튜브 다시보기 댓글 창에는 "다큐 3일 다시 하라고. 제작비도 얼마 안 되는데 왜 안 하는 거야", "찾았다, 내 수신료의 가치" 같은 댓글이 수만 명의 공감을 얻었다. "시청률과 별개로 존재해야 하는 프로그램도 있다", "제발 다시 해주세요, 사람 사는 이야기 보고 듣고 싶어요" 라며 프로그램 부활을 요구하는 목소리도 줄을 이었다.

그러나 정규 편성 소식은커녕, 공영방송의 다큐멘터리 슬롯은 점점 더 줄어들고 있다. <KBS스페셜>, <환경스페셜>, <역사스페셜>, <KBS 다큐공감>  등 간판 프로그램은 폐지된 지 오래다. 독립제작자가 방송사에 참여할 수 있는 창구는 더 좁아졌고, 시청률 경쟁에서 밀린 다큐멘터리 대신 예능과 협찬 프로그램이 그 자리를 채워도 규제할 방법이 없다.

다큐멘터리의 실종, '협찬 다큐'라는 기묘한 풍경

공영방송은 상업방송과 달리 시청률이나 광고 수익에 좌우되지 않고 공적 가치를 추구해야 한다. 인하우스 제작에 그치지 않고, 다큐멘터리 등 독립제작물을 발굴·지원·유통하는 플랫폼으로서의 책무도 있다. 그러나 현실은 정반대다.

독립 프로젝트를 발굴하는 전문 커미셔닝 체계도 없고, 독립제작자를 하청 업체 정도로 여기는 관행이 공고하다. 공영방송의 다큐멘터리 최소 편성 의무도 법에 없다. 방송법 제69조는 편성의 공정성·공공성·다양성 준수를 명시하지만, 장르별 편성 비율 규정은 따로 두지 않는다. 그러니 슬롯을 없애도 법적으로 문제가 되지 않는다.

제작 현실은 더욱 심각하다. 한국콘텐츠진흥원의 「2024 방송프로그램 외주제작 거래 실태조사」에 따르면, 방송사 관계자들은 "제작사가 협찬 유치 계획을 제시하지 않으면 사실상 편성이 어렵다" 거나 “교양 정보 쪽은 거의 다 협찬 제안을 받는다” 고 공개적으로 인정했다. 협찬이 편성의 필수조건이 되면서 방송사마다 이른바 '건기식 다큐'를 쏟아냈다. 건강기능식품 협찬을 받아 제작된 이 프로그램들은 다큐멘터리의 외피를 두르고 있지만, 사실 탐구와 사회적 의제 제시라는 다큐 본연의 가치와는 거리가 멀다. 그린워싱처럼 다큐멘터리 개념 자체를 왜곡한다. 가장 큰 문제는 이 구조가 다큐멘터리 영상 창작자들의 설 자리를 지워버리고, 창작 인력 풀을 고갈시킨다는 데 있다.

무엇을 해야 하나

문제의 뿌리 중 하나는 어쩌면 ‘외주(外注)’라는 용어 자체가 아닐까 싶다. 30년 넘게 방송법에 새겨진 '외주제작'에는 발주-수주, 갑을 관계가 각인된 탓에 공정하고 합리적인 제작 구조가 자리잡기 어려웠다. 1990년대 방송 외주제작 의무 정책은 방송사 독과점 방지와 외부 창작 생태계 육성을 위해 도입되었지만, '외주'라는 틀 안에서 독립제작자는 방송사가 주문한 프로그램을 납품하는 생산자로 고정되었다. 기획·편성·편집 권한은 방송사가 일방적으로 독점하고, 창작자는 도급업체로 전락하는 관행이 굳어진 것이다. 방송법의 ‘외주제작’을 ‘독립제작’으로 개정해야 하는 이유가 여기에 있다. 이는 단순한 표현 수정이 아니라, 독립제작자의 창작 자율성과 지식재산권을 보장하고 방송사와 대등한 파트너십을 제도적으로 뒷받침하는 일과 직결된다.

둘째, 다큐멘터리의 법적·정책적 정의를 마련해야 한다. 한국의 다큐멘터리는 지난 20여 년간 세계 무대에서 큰 성과를 거뒀음에도, 독립된 장르로 인정받지 못하고 있다. 방송법 시행령에서 다큐멘터리는 '교양 프로그램'의 하위 범주에 불과하고, 영화 관련 법에서는 '비상업영화'의 일부로 취급된다. 정의가 없으니 공영방송에서 다큐멘터리 슬롯이 사라져도 문제가 되지 않는다. 비상업적인 다큐멘터리는 자국 문화를 보호하는 차원에서, 그리고 당대 현실의 공적 기록물로서 지원받기 위한 법적 근거가 반드시 필요하다.

▲ 호주 방송통신미디어청의 다큐멘터리 가이드라인. 이들은 최우선 보호 대상인 호주 콘텐츠와 어린이를 위한 텔레비전 표준으로서 다큐멘터리에 대한 해석과 해설을 담은 문서를 따로 발행하고 있다.

호주는 다큐멘터리를 '현실에 대한 창의적 해석(creative treatment of actuality)'을 담은 프로그램으로 규정하고 이에 따른 제작 가이드라인을 운용한다. 캐나다는 다큐멘터리를 '사실적 사건, 인물, 사회 현상 등을 기록·탐구하는 논픽션 영상물'로 법적으로 명확히 정의하고, 방송사와 OTT 모두에 편성·투자 의무를 부과한다. 영국 BBC는 왕실 칙허장을 통해 공영방송이 '창의적 위험을 감수해야 한다(take creative risks, even if not all succeed)'고 명시하며 공영방송에 실패할 권리를 제도적으로 보장한다. 이러한 정의와 원칙은 공영방송이 일정 비율 이상 다큐멘터리를 편성하도록 의무화하기 위한 기본적인 법적 근거가 된다.

셋째, 전문 커미셔닝(commissioning) 기구 설치를 의무화해야 한다. 플랫폼 시대에 공영방송은 인하우스 콘텐츠 생산자에 머물 것이 아니라, 체계적인 커미셔닝을 갖춘 플랫폼 사업자로 전환할 필요가 있다. 이 모델을 실현하고 있는 BBC는 전문 커미셔닝 에디터를 두고 아이디어 접수부터 초기 심사·개발·최종 승인·제작·완성작 편성까지 전 과정을 체계화하되, 창작적 개입은 최소화한다. 독립제작자에게 창작적 통제권을 실질적으로 부여하고 대등한 파트너십을 맺는 것이 원칙이다.

▲ BBC 다큐멘터리 커미셔닝 절차(BBC 홈페이지 재구성)

우리나라 공영방송의 현행 외주제작 부서는 체계가 아닌 담당자의 친소관계로 운영되고, 송출권을 남용해 독립제작자의 편집권을 침해하는 관행이 여전하다. 전문적이고 투명한 커미셔닝 기구를 통해서만 독립제작자와의 공정한 거래가 가능하고, 다양하고 창의적인 다큐멘터리가 꾸준히 제작될 수 있다.

넷째, 공영방송의 다큐멘터리 편성 의무를 법제화해야 한다. 주간 편성 시간의 일정 비율을 공적 가치를 추구하는 다큐멘터리로 채우도록 의무화하고, 시청률을 이유로 편성 시간대를 임의 변경하는 것도 규제할 필요가 있다. 최소한의 보호 장치와 제도적 지원 없이는 지금의 미디어 환경에서 다큐멘터리가 지속적으로 제작되기 어렵기 때문이다.

기로에 선 공영방송, 다큐멘터리가 구원할 수 있을까

지난해 10월 국회 과학기술정보방송통신위원회 간사인 김현 더불어민주당 의원은 2025년 국정감사 정책 자료집으로 「공영방송을 위한 K-다큐멘터리 진흥 정책」을 발간했고, 12월 23일 국회 정책 토론회를 개최했다. 토론회 참석자들은 다큐멘터리 편성 기회 보장과 제작비 지원·기금 마련이 절실하다는 데 공감했다. 공영방송 정상화 입법이 거버넌스에 집중되어 온 경향이 있었던 만큼, 공적 콘텐츠와 관련된 정책 제안이 공식화되고 있는 것은 반가운 변화다. 독립창작자 명맥이 사라지고 있는 지금, 입법부와 관련 부처의 구체적인 정책 검토와 도입이 시급하다.

한국에서 다큐멘터리 슬롯이 줄어드는 것과 달리, 영국·프랑스·캐나다는 OTT 영향력이 커질수록 독립제작물 의무편성을 강화하고 있다. 프랑스는 ‘문화적 예외(exception culturelle)’라는 원칙 아래 문화 상품을 일반 상품과 다르게 취급하는 기조를 일관되게 지키고 있다.

다큐멘터리는 단순한 콘텐츠 장르가 아니라 민주주의의 공론장이자 문화와 역사를 다음 세대에 전하는 공적 자산이다. 공영방송이 그 역할을 포기한다면, 한국 다큐멘터리는 상업 플랫폼 논리에 종속될 수밖에 없다. 협찬 없이 편성이 어렵고 독립제작자가 권리 대신 착취를 감내해야 하는 제도적 구조를 바꾸지 않는 한, 공영방송의 다음 10년도 지금과 다르지 않을 것이다. 🔗

🪔 글쓴이. 최선영 

독립PD로 방송 다큐멘터리와 교양 프로그램을 기획·연출했다. 영상미디어 연구자로 현재 제1기 방송미디어통신심의위원회 위원이다.

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