대통령기록물 지정보호제도, 이대로 좋은가

대통령지정기록물이란 대통령기록물법 제17조에 따라 공개될 경우, 국가안보, 국민경제의 안정 등을 저해하거나 정치적 혼란을 초래할 우려가 있는 대통령기록물에 대해 대통령이 보호기간을 지정한 기록물을 말한다.

최장 15년, 개인의 사생활과 관련된 기록물의 경우에는 30년까지 보호기간을 지정해 공개를 제한하며 다른 법률에 따른 자료제출 요구에 대해서도 제외된다.

이러한 특성 때문에 국민의 알권리에 대치되는 것으로 인식되는 경우가 많다. 최근 시민단체를 중심으로 진행되고 있는 ‘박근혜 7시간 대통령기록물 공개청구 & 윤석열 내란기록 봉인 반대 국민서명운동’ 등을 보면 대통령기록물의 보호 지정 행위로 인해 국민의 알권리가 침해된 것으로 인식되고 있음을 알 수 있다.

하지만 이 제도가 생겨난 배경을 생각해보면 그렇지만도 않다. 대통령기록물법은 대통령기록물의 보호․보존 및 활용 등 대통령기록물의 효율적 관리와 대통령기록관의 설치․운영에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국정운영의 투명성과 책임성을 높이는 것을 목적으로 만들어졌다(대통령기록물법 제1조). 말하자면 대통령기록을 잘 생산하고 잘 보호해서 대통령 및 보좌․자문․경호기관의 업무활동을 기록으로 남겨 국정 운영의 투명성과 책임성을 보장해야 한다는 것이다.

대통령기록은 공공기록에 비해 민감도가 높다. 국제정세나 남북관계, 국내외 경제 상황 등 기록물의 공개에 따른 영향을 미칠 수 있는 요소가 너무 많다. 국정운영에 영향을 미칠 가능성이 높아, 기록을 생산하지 않거나 생산하더라도 등록하지 않을 가능성이 있기 때문에 대통령기록물법 제정시 이를 고려해 보호제도를 만든 것이다. 보호장치가 없다면, 생산하지 않거나 등록하지 않게 되고 결과적으로 국민이 알필요가 있는 기록까지 존재가 보장되지 않는 것이다. 대통령지정기록물제도는 국민의 알권리를 막는 것이 아니라 일시적으로 유예하는 것이다. 

애초에 취지는 그랬다.

그리고 대통령기록물법 제정 후 만 17년이 지났고 곧 20년이 되어간다. 그 사이 네 번의 대통령지정기록물 이관이 있었다. 대통령지정기록물제도가 대통령기록물생산기관의 기록물 생산을 보장하고 독려한 덕분인지는 알 수 없지만 역대 대통령지정기록물의 수는 증가하고 있다(적어도 양적으로는).

또 그 사이 대통령지정기록물은 20여 차례의 예외적 열람이 진행되었다. 그중 18건인 고등법원 영장에 의한 검찰 열람(압수수색)은 19대 대통령에 이르러서는 7개의 사건이 진행되는 등 그 추이만 보아도 더 이상 예외적 열람이라고 할 수 없을 정도로 빈도수가 증가하고 있는게 사실이다.

어찌보면 국민의 알권리를 유예해서라도 보장하고자 했던 대통령기록물의 생산이 검찰 압수수색으로 부메랑이 되어 돌아오고 있는 모양새이다.

이런 상황이 지속되면 대통령지정기록물보호제도는 그 취지가 무색해질 수 밖에 없다. 진실은 유예하고 정쟁의 도구로만 이용되는 것이 아닌가 하는 우려를 지울 수가 없다. 지정보호제도를 믿고 기록물 생산․등록했더니 검찰에서 들여다본다고 생각하면 기록물 철저히 남기는데에 꺼려질 수밖에 없다. 

대통령기록물법 제정 20년이 되어가는 마당에, 물론 손볼 곳이 한두군데가 아니지만 이 시점에서 대통령지정기록물제도에 대해 손볼 필요가 있다고 생각된다. 

법 제17조 4항은 이 예외적 열람, 사본제작 등에 대해 최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 규정하고 있으나, 1호의 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결과 2호의 관할 고등법원장 영장의 구성 조건은 그 ‘최소한의 범위’에 접근할 조건 성립의 조건이 이른바 ‘격이 맞지 않다.’

국회의원의 3분의2 성립은 어려운 반면, 행정부의 최고 결재권자인 대통령이 임명한 고등법원장이 영장을 발부하는 것은 어찌보면 판사 개인의 성향에 따라 견제없이 이루어질 수 있다는 우려가 있다. 또한 영장범위가 법에서 정하고 있는 ‘최소한의 범위’로 제한되었는지 확인할 방법도 없다. 범죄 혐의 기간을 애매하게 잡거나 피의사실을 두루뭉술하게 기재해서 청구해도 판사에 따라 이를 다 수용할지 제한할지 알 수가 없다. 

지금과 같은 추세로, 대통령지정기록물이 정쟁의 도구로 사용된다면, 다음 정권에서 정권친화적인 판사를 임용해 영장을 발부하고 지정기록을 다 뒤져본다면 지정기록물제도는 오히려 위험한 제도가 될 뿐이다.

국민의 알권리의 유예와 빈번한 검찰 열람으로 인한 취지의 무색에도 불구하고 대통령지정기록물보호제도는 아직 필요성이 있다고 생각한다. 아직 우리나라의 대통령기록물 생산에 대한 인식수준이 높지않고, 이런 정치환경일수록 정치적 위협으로부터 대통령기록을 보호해야할 필요성이 있기 때문에, 이 글에서의 소심한 결론은, 그래도 지정기록물관리제도는 필요하다는 것이다.

그래서 지금까지의 흐름으로 볼때, 예외적 열람 조건의 강화가 최선이라고 생각한다. 

단, 국민의 알권리를 위해 무분별한 보호지정은 없어야 한다.

지정 행위가 대통령의 권한이라고는 하나 보호 지정에 따른 국민의 알권리 유예에 대해 설명책임성이 있으므로 대통령기록물생산기관은 법 제17조 제3항에서 정하는대로 기록물별 지정 사유의 세부기준을 수립하고 적어도 이 세부기준은 공개하도록 해야한다. 

국민의 알권리를 위해 전직대통령의 적극적인 지정해제도 이루어지길 바란다. 대통령기록관은 전직대통령의 열람을 더욱더 적극적으로 지원하고 전직대통령에 의한 적극적인 해제가 이루어질 수 있도록 해야 한다.

누군가는 실효성 없는 지정기록물제도를 아예 없애자고 하고, 누군가는 예외적 열람 조건을 없애 더 강력한 봉인,보호의 방향으로 가야 한다고 한다. 예외적 열람을 없앨 경우 과도한 보호지정의 우려가 있고, 행정부의 수반인 대통령의 권한과 책임에 대한 견제가 불가능함으로 그것은 대안이 아니다.

그렇다고 작년 박지원 의원의 대통령기록물법 개정안(의안번호 2204999) 처럼 입법부인 국회 열람의 조건을 현행 3분의2 의결에서 과반수 의결로 조건을 낮추면 국회의 무분별한 열람은 또 어찌 견제한단 말인가.

결국 하나 남은 방법은 고등법원 영장 발부에 대한 영장 발부 요건 강화와 영장 발부 시 최소한의 범위로 대상을 명시하도록 하는 것이다. 

작년 윤건영의원이 대표발의한 대통령기록물법 개정안(의안번호 2204078)의 일부처럼 영장 발부 전 국회 동의절차를 마련하는 것에 대해서도 고려해 볼만 하다는 생각이다. 하지만 이에 대해서는 형사소송법 등 영장집행에 관한 타법과의 관계를 더 세밀하게 따져봐야할 것이다. 

사실 이에 대한 구체적인 방안까지는 아직 정리가 되지 않았음을 고백한다. 제도 개선의 필요성과 여러 경우의 수에 대한 분석은 마쳤으나 결론은 여기까지다(죄송). 이런 논의가 전혀 신선하지 않아 글로 쓰기 민망했으나 적어도 나 스스로는 지정제도의 개선에 대한 방향성은 잡아보았으니 이처럼 작은 글이 되었든 연구논문이 되었든 더 깊이 파보고자 다짐해본다.

전혀 새롭지 않은 논의이고, 나라꼴이 이 모양이라 눈앞에 해결해야 할 일이 많겠지만, 많은 기록인들이 대통령기록관리와 지정제도에 대해 고민하고 관심 가졌으면 좋겠다.