만일을 위해 대통령기록물 조기 이관도 준비해야 하지 않을까?

1. 들어가며

2016년 12월 9일 박근혜 대통령이 탄핵소추되었다. 그리고 2017년 3월 9일 헌법재판소에서 박근혜 대통령의 탄핵이 인용되면서 파면되었다.

그로부터 8년 뒤인 2024년 12월 14일 윤석열 대통령이 탄핵소추되었다. 앞으로 헌법재판소에서 어떤 결정을 내릴 지는 지금으로선 알 수 없다. 이런 상황에서 기록관리단체협의회는 지난 12월 16일 “역사와 민주주의를 위해 국가기록원과 대통령기록관은 책무를 다해야 한다”라는 제목의 성명서를 발표했다.

기록관리단체협의회는 이 성명서에서 “대통령기록관은 지난 제18대 대통령기록물의 이관 시 발생한 혼란이 되풀이되지 않도록 이관 준비 또한 만전을 기해야 한다”며 “대통령기록물 이관 과정에서 발생할 수 있는 혼선에 대비하고 누락 없는 이관을 위해 생산·관리 체계를 철저히 점검하라”고 요구했다.

이 성명서에서는 탄핵으로 대통령직을 상실한 제18대 박근혜 정부(이하 ‘제18대’라 한다)의 대통령기록물 이관에 대한 평가를 ‘혼란’이라고 용어로 표현했다. 과연 어떤 혼란이었을까? 이 부분이 궁금하던 차에 마침 조영삼 작가의 「벼랑 끝의 대통령기록」을 보면서 궁금증이 조금 해소되었다. 이 책에서 봤던 관련된 내용 몇 줄을 인용한다.

2. 18대 대통령기록물 이관은 어떻게 진행되었나?

내친 김에 필자는 이관주체인 국가기록원(대통령기록관)에서 제18대 대통령기록물의 조기 이관을 어떻게 진행하였는지, 이관에 대해 어떤 평가를 내렸는지 궁금하여 관련 자료를 찾아봤다. 국가기록원의 이관 관련 보도자료(2017.05.11.)와 「2017 국가기록백서」에서 (대통령기록관의 시각이지만) 당시 이관 진행상황과 내부평가에 대해 어렴풋이 알 수 있다.

<제18대 대통령기록물 이송과정> (출처: 「2017 국가기록백서」, p.31)

「2017 국가기록백서」 제2장의 ‘제1절 제18대 대통령기록물 이관 추진’을 보면 대통령기록관은 대통령 탄핵 인용 당일 6개반(총괄반, 전자기록반, 비전자기록반, 지정기록반, 서고반, 지원반) 36명으로 구성된 ‘제18대 대통령기록물 이관추진단’을 발족하였다.

이관추진단은 발족 당일에 ① 기록물 무단파기에 대한 조치, ② 대통령기록물생산기관(이하 ‘생산기관’이라 한다) 이관 기록물 정리 지원, ③ 예산(예비비) 확보, ④ 이관 방식 및 일정 등에 대한 대통령비서실과의 실무회의를 비롯하여 기록물 유형별(전자·비전자) 이관 세부계획 및 매뉴얼 배포, ⑤ 생산기관 현장 점검 및 이관 지원(이관용품, 인력 등), ⑥ 대통령 소속 자문기관 기록관리 담당과장 회의 등 대통령기록관-대통령비서실-생산기관 간 유기적인 협조체계를 확보하였다. 또한 ⑦ 대통령비서실 기록관에 이관업무 전담인력 4명 파견, 11개 기관에 민간 정리인력 12명을 지원하였다. (앞의 책, p.30)

그리고 이 백서를 통해 비전자기록물 이관, 전자기록물 이관, 대통령지정·비밀기록물 이관, 행정지원 등 4가지 세부업무별로 개요, 추진실적, 미비점 및 개선방향을 확인할 수 있다. 이 중 직접적인 이관 업무 관련 미비점과 개선방향을 간략히 요약하면 아래 표와 같다.

<제18대 대통령기록물 이관 미비점 및 개선방향> (앞의 책, p.32~41)

또한 이 백서에서는 제18대 대통령기록물 이관을 위해 이관과 직접 관련 있는 업무 외에도 이관 예산(약 31억 원) 확보, 각종 계약 및 인력 채용, 서고 공간 확보, 언론 및 국회 대응 등 여러 분야의 지원이 필요하다고 하였으며, 예상치 못한 이관과 촉박한 기간으로 이관예산(예비비) 확보와 위탁사업자 선정 및 계약에 어려움이 컸다고 한다. (앞의 책, p.41)

3. 좀 더 빨리 제20대 대통령기록물 이관 준비해도 괜찮지 않을까?

1) 이관추진단 준비위원회(가칭) 구성

필자는 어떤 행위를 시작하기에 앞서 가장 중요한 것은 그 행위를 하기 위한 적절한 사람, 즉 조직이 있냐는 부분이라고 생각한다. 워낙 대통령기록물 이관 관련 조직을 파악할 수 있는 자료가 없어서 난감했지만 「2017 국가기록백서」에서 대통령 궐위 시, 급박하게 대통령기록물 이관을 위한 조직인 ‘이관준비단’이 구성되었고, 아래 표와 같이 6개반 36명의 인원이 어떤 업무를 수행했는지 확인할 수 있었다.

<제18대 대통령기록물 이관추진단 구성> (앞의 책, p.30)

현재 「행정안전부 직제 시행규칙」에서 대통령기록관 공무원 정원이 77명으로 확인되는데, 18대 이관추진단 인원이 36명이라고 하면 단순 계산해서 대통령기록관 직원의 절반 조금 못미치는 사람들이 직간접적으로 이관에 참여하였다는 얘기이다. 그만큼 적지 않은 인원이 대통령기록물 이관에 투입된 만큼 대통령기록물 이관이 대통령기록관의 가장 큰 이벤트임에 틀림없다.

필자는 헌법재판소의 탄핵 여부를 기다리지 말고, 만일의 사태를 대비하여 ‘이관추진단 준비위원회(가칭)’를 구성해야한다고 본다. 앞으로 이관추진단이 무슨 업무를 수행해야 할지, 현 대통령기록관 담당부서 직원들의 업무분장과 매칭하여 대략적인 얼개를 짜고, 국가기록원의 이관 유경험자 또는 분야별 전문가 인력풀도 적극 활용할 수 있도록 사전에 대통령기록관장과 국가기록원장은 인력지원 관련 협의를 진행해야 할 것이다. 전문성 있고, 책임감 있는 이관조직 구성이 대통령기록물 이관의 성패를 쥐고 있기 때문에 이관추진단 준비위원회를 조기에 구성하는 것이 매우 중요하다.

2) 이관 예산안(예비비) 수립

대통령기록물의 안정적 이관을 위해서 또 하나 중요한 것은 뭐니뭐니해도 ‘돈’이다. 공무원들의 의지와 열정만으로는 문제 해결이 쉽지 않기 때문에 물품 구매 및 외부 전문인력의 조력이 절실할 것이다. 이를 해결할 방법은 예산이다. 하지만 이미 예산 시즌이 지났고, 더욱이 탄핵정국에서는 안정적인 예산 마련이 어렵기 때문에 예비비를 활용할 수 밖에 없다. 그렇다고 무턱대고 돈 달라고 할 수는 없는 일이니 미리 예산근거를 마련해야 한다.

「2017 국가기록백서」에서는 전자기록물 유형별 이관 및 PAMS 인수사업, 비전자기록물 정리·등록사업, 이송, 생산기관 지원, 이관매체 및 보존장비 구매 등 이관예산으로 약 31억 원을 배정받았다고 한다. 좀 더 구체적으로 알고 싶어서 대통령기록관과 조달청 나라장터 홈페이지를 뒤졌지만 제18대와 관련된 예산정보를 찾기 어려웠다. 다만 제19대 문재인정부 대통령기록물 이관 관련된 예산은 비교적 많이 찾을 수 있었는데 필자가 찾았던 제19대 이관 관련 금액만 합쳐도 약 35억 원 정도 된다. (실제 이관 예산은 좀 더 많은 것으로 추정된다.)

<제19대 대통령기록물 이관 관련 조달 및 채용공고 목록>

물론 대통령기록관은 역대 대통령기록물 이관 경험이 많기 때문에 예산 산출의 노하우가 있으리라고 본다. 근거 있는 비용 산출을 위해 물가상승률과 전문기술력 필요 유무, 업무 난이도, 지원인력 투입공수, 구매물품 시세 등을 다각도로 고려하여 예상 비용을 부족하지 않도록 추계해야 한다. 그리고 안정적인 이관용역을 수행하기 위해서 사전에 발주예정 사업별로 복수의 관련 용역업체로부터 이관비용 견적을 받아 현실성 있게 예산을 산출하기 바란다. 마지막으로 제18대 예산 마련 시, 예비비 42억 원을 신청했지만 결국 31억 원의 예산을 배정받은 사례를 기억하며 행정안전부와 기획재정부를 설득할 논리적 근거(일명 말빨, 글빨)를 충분히 마련해야 할 것이다.

3) 대통령 궐위 시 대통령기록물 이관계획(안) 수립

제18대 대통령 탄핵 이후인 2020년에 개정된 「대통령기록물법」 제20조의2에서는 대통령이 궐위된 경우 즉시 이관 대상 대통령기록물을 확인하여 목록을 작성하는 등 이관에 필요한 조치를 하여야 하며, 차기 대통령 임기 개시 전에 이관을 완료해야 한다고 명시되어 있다. 그리고 같은법 시행령 제11조의2에서는 법률에서 정한 이관에 필요한 조치를 아래와 같이 구체적으로 나열하고 있다.

1. 대통령기록물의 이동 또는 재분류 등의 금지 요구

2. 현장점검

3. 서고, 전산실 등 기록물 관리장소에 대한 접근제한 및 출입통제 강화 요구

4. 법 제20조의2제1항에 따른 이관 대상 대통령기록물의 목록 작성 및 제출 요구

대통령기록관은 법령에 명시된 것처럼 대통령 궐위에 대비하여 이관에 필요한 조치를 취할 수 있도록 이관계획(안)을 구체적으로 수립해야 한다. 과거 국가기록원이나 대통령기록관의 이관추진단 소속 직원과 과거 대통령기록물 이관 경험이 있는 용역업체 담당자의 생생한 경험과 노하우를 전해 듣고, 제16대 대통령기록물 이관 때부터 차곡차곡 쌓아온 이관 관련 문서들을 면밀히 검토하여 현실성 있는 이관계획(안)을 세워야할 것이다.

그리고 대통령 탄핵이 인용되어 바로 대통령기록물 이관을 추진해야 한다는 급박한 상황을 가정해서 두어 달이라는 짧은 기간 동안 외부로부터 관심과 의심의 눈초리 속에서, 생산기관의 비협조 가운데 대통령기록관은 이관을 해야한다는 압막이 심할 것이다. 이 또한 대통령기록관이 온전히 짊어져야할 사명으로, 이관 관련 다양한 업무들을 동시에 추진해야 하는 최악의 상황을 상상하면서 시뮬레이션해보는 것도 이관을 대비하는 좋은 방법일 것이다.

4) 대통령기록물생산기관 기록물 관리 지도·감독 및 지원

앞의 표에서 언급했지만 「2017 국가기록백서」를 보면 '생산기관의 평상 시 기록물 정리상태가 미흡하다'는 사실을 알 수 있다. 지금이라고 해서 2017년 상황과 별반 다르지 않을 거라고 예상되는데 기록물 정리는 대통령 궐위와 별개로 영구기록물관리기관인 대통령기록관이 기본적으로 수행해야 하는 고유의 업무로, 적극적인 생산기관에 대한 지도·감독 및 지원이 필요한 영역이다.

매년 초, 기록관과 처리과에서 전자기록과 비전자기록믈을 불문하고 기록물 정리작업을 해야 하는 절차가 있다. 대통령기록관은 생산기관의 기록관리 실태를 빨리 파악하여 생산기관의 자발적인 기록물 정리를 독려하고, 기록관리 담당자뿐만 아니라 생산기관의 관리자급을 대상으로 기록물 관리 교육을 실시하여 전 직원들이 기록물 관리업무가 후순위업무, 미뤄도 되는 업무가 아니라는 사실을 주지시킬 필요가 있다.

그래서 기록물이 편철되지 않거나 공개값·보존기간값 등이 미지정 또는 오지정 없도록 기록물 정리를 일상화하고, 기록물관리전문요원 심사 및 기록물평가심의회 등 법적 평가 절차 없이는 절대로 기록물 폐기가 이뤄지지 않도록 당연하게 생각하도록 해야할 것이다. 그리고 제18대 대통령기록물 이관 후에 발견된 일명 ‘캐비닛 문건’처럼 등록이 되지 않은 기록물이 있는지 수시로 확인하고, 미등록 기록물은 시스템에 즉시 등록을 하여 누락 없는 이관이 되도록 해야 한다.

그럼에도 불구하고 인력 및 예산 부족으로 기록물 관리 및 이관 준비가 어려운 생산기관이 있다면 대통령기록관은 해당 기관과 협의하여 인적·물적 지원을 통한 방안도 강구해야 할 것이다.

5) 대통령지정기록물 지정

필자는 대통령기록물이 공공기록물과의 가장 큰 차이점은 대통령지정기록물(이하 ‘지정기록물’이라 한다)이 있다는 것이라고 생각한다. 지정기록물 지정은 오직 대통령만의 권한으로, 대통령 임기 말 이관 시점에 기록물 생산시점에 미리 지정기록물로 가(假)지정한 것을 적절성 여부를 검토하고, 최종적으로 대통령 재가를 받아 보호대상 지정기록물 유무가 확정된다. 역대 대통령별 지정기록물 지정 현황을 보면 전체 이관 수량 대비 지정기록물 수량은 평균 2.91%인데 탄핵으로 대통령직을 상실한 제18대 지정기록물 비율은 평균보다 낮은 1.83%이다. 많다고 할 수도 있고, 적다고 할 수 있는 지정기록물 수량은 기록관리 차원에서 볼 때 단순히 숫자가 중요하게 아니라고 한다. (조영삼의 책, p.118~119)

물론 지정기록물은 15년(개인 사생활 침해 관련 30년) 이내 보호기간을 갖기 때문에 국민의 알권리 보장을 위해서 과도하게 책정되지 않도록 해야 하는 부분에서는 이견은 없을 듯하다. 이를 위해서 대통령기록관은 기록물 생산시점에 최초 지정기록물로 과도하게 가(假)지정되지 않도록 대통령실 기록관이 대통령실 직원 대상으로 교육하도록 독려해야 한다. 이때 지정기록물 용어랑 비밀기록물, 비공개기록물과 헷갈려 지정기록물로 과도하게 책정된 것일 수도 있기 때문에 세심한 기록관리 교육이 필요하다.

대통령 탄핵소추로 인해 대통령 직무가 정지된 지금, 지정기록 관련하여 짚고 가야 하는 중요한 점이 하나 있다. 만일 대통령이 탄핵으로 파면될 때 지정기록물 지정 권한을 누가 행사하는냐이다. 제18대 박근혜 대통령 탄핵 이후, 대통령권한대행이 지정기록물을 지정한 일이 있었는데 이 문제는 학계와 법조계 등에서 많은 논쟁이 있었다.

하지만 대통령 궐위 시 지정기록물 지정 관련한 법률 개정은 끝내 이루어지지 못해서 지금 상황에서 대통령이 궐위되는 사태가 벌어진다면 제18대 사례처럼 대통령권한대행이 지정기록물 지정권자가 될 것으로 보인다. 무분별하게 대통령지정기록물이 과지정, 오지정되지 않도록 하는 사회적 분위기가 조성되어 대통령권한대행의 지정기록물 지정이 남용되지 않도록 해야할 것이다.

4. 나가며

앞서 언급한 기록관리단체협의회 2차 성명서에서는 “대통령기록관은 대통령기록물 이관을 위해 사전에 준비해야 할 사항이 매우 많다”며 “과거와 같이 헌법재판소의 판결 이후 이관 계획을 수립하고 실행한다면 지난 제18대 대통령기록물 이관 당시 발생한 사태(중요 정책 기록물 미비, 불필요한 식수 데이터와 초과근무 데이터 이관, 캐비닛 문건 발견 등)가 되풀이될 가능성이 높다”고 진단하였다. 그리고 “대통령기록관은 지금이 비상한 상황임을 인지하고 누락 없는 이관을 위한 사전 준비를 다 해야 한다”고 요구하고 있다.

필자도 같은 생각이다. 하지만 앞으로 펼쳐질 제20대 대통령의 탄핵정국이 어디로 갈지 알 수 없는 말그대로 ‘헌법재판소의 시간’이기 때문에 섣부르게 말하기 어려운 부분이다. 최근 대통령기록관은 비상계엄 기록물을 관리하기 위해 생산기관 실태점검을 착수하는 등 언론에 비치는 모습을 보면 뭔가를 하고 있는 것 같은데, 만일의 사태에 대한 이관 대비도 과연 하고 있는지 의문이고, 걱정이다.

제20대 대통령기록물 이관은 시대의 사명인만큼 임기를 꽉 채운 2027년이든, 탄핵이 인용되는 2025년이든 대통령기록물 이관을 미리 준비하는 것은 필요하다고 본다. 대통령기록관은 대통령기록물 이관이 발등에 불 떨어지고 나서야 호들갑 떨 문제가 아닌 문제라고 인식하고, 유비무환의 자세로, 나중에 소 잃고 외양간 고치면서 후회하는 일이 없도록 이관을 철저히 준비해야 할 것이다.