그래서, 성찰은 완료되었나요

헌정사상 3번째 대통령 탄핵심판이 진행 중입니다. 이전 탄핵심판 사례와 사안의 중요성으로 볼 때, 늦어도 3월 중에는 판결이 나올 것이라는 예상이 많습니다. 탄핵이 인용된다면 대통령기록물법 제20조의2(대통령 궐위 시 대통령기록물 관리)에 의해 차기 대통령 취임 전까지 대통령기록관으로 대통령기록물을 이관해야 합니다. 통상 대통령 임기종료 1년 전부터 이관대상 대통령기록물의 확인ㆍ목록작성 및 정리 등 이관에 필요한 조치를 강구하는 상황과 달리 탄핵 시점부터 차기 대통령이 임기를 시작하는 60일 이내에 모든 대통령기록물을 누락 없이 이관해야 하는 어려운 상황이 또 다시 닥치게 된 것입니다.

다행인지 불행인지 이번이 처음은 아니라는 것은 왠지 모를 위로가 되기도 합니다. 2017년 제18대 대통령도 탄핵이 인용되어 임기가 끝났습니다. 당시에도 대통령기록관은 제19대 대통령 취임(2017년 5월 10일) 전까지 대통령기록물을 이관한 바 있습니다. 당시 이관 과정 중에 대통령비서실 등의 기록물 무단 폐기 의혹이 제기되었고, 차기 대통령비서실 캐비넷에서는 전임 정부의 문건들이 쏟아져 나오는 등 대통령기록관리의 전반적 부실이 드러난 바 있습니다. 제도적으로는 탄핵당한 대통령이 생산한 모든 기록물에 대해 대통령 권한대행이 대통령기록물을 지정하는 것이 적합한지에 대한 논란도 있었습니다. 이관을 담당한 국가기록원(당시는 대통령기록관이 국가기록원의 2차 소속기관이었으며, 대통령기록물의 이관 책임도 중앙기록물관리기관장(국가기록원장)이 하게 되어 있었음. 이는 2021년 대통령기록물법 개정을 대통령기록관장이 총괄하는 것으로 변경)도 이러한 문제의식에 공감하며, 2018년 12월 31일 작성한 ‘기록관리 성찰 백서’ 7번째 항목으로 ‘제18대 대통령기록물 지정 및 이관’을 다루게 됩니다.

국가기록원 성찰백서는 먼저 당시 국가기록관리 혁신TF 조사결과를 아래와 같이 정리합니다. 

그리고 이에 따른 쟁점을 두 가지로 분류합니다. 먼저 “대통령권한대행의 권한에 대통령지정기록물 지정 권한 관련”입니다. 국가기록원은 혁신TF의 비판에 대해 ‘헌법상 권한대행의 행위를 제한할 근거가 없고, 그 권한을 제삼자 또는 제삼의 조직에 위임하는 것이 합당한 것인지 의문이 있으며, 의견 수렴 과정에서도 법제처 유권해석이 불가하기에 행안부 자문변호사 인력풀을 이용할 수밖에 없는 사정이 있었다’고 설명합니다. 그럼에도 앞으로의 성찰과 개선방향에서 아래와 같이 노력하겠다고 다짐합니다.

두 번째는 “대통령기록물 이관 시 국가기록원 대통령기록관 역할 관련”입니다. 이 부분에서는 이관 과정이 '주는 대로 받아오는 수동적 역할'에 그쳤다는 국가기록관리혁신TF의 조사에 대해 정면으로 반박합니다. 현직 대통령이 탄핵당한 초유의 상황에 ‘본원 직원을 이관 업무에 투입하는 등 원내 가용한 인력을 최대한 동원한 것’이며, ‘본원의 인력 지원이 전문적 업무 수행 능력을 갖추지 못했다는 비판을 받을 사항은 아니라고 판단’된다고 했습니다. 혁신TF의 비판이 국가기록원 직원의 전문성 부족만을 지적한 것이 아니라 중앙기록물관리기관장의 책임하에 이루어진 대통령기록물 이관이 체계적이지 못했으며, 그 지원도 부실했다는 지적이었지만 어쨌든 당시 국가기록원은 초유의 사태를 맞아 최선을 다했다고 말하고 있습니다. 이에 대해서는 구체적인 개선방향을 제시하지 않고, ‘향후 법령 개정 등에 따라 입법 미비 사항 등을 보완하고 그 과정에서 다양한 의견을 수렴함으로써 대통령기록관리 전문기관으로서 위상을 갖추도록 하겠’다고 말하고 있습니다.

당시 국가기록원 및 대통령기록관의 현황파악과 개선대책은 상당히 부실했습니다. 그럼에도 문제가 있었다는 것을 내부적으로 스스로 인정하였고, ‘기록관리 전문기관으로 위상'을 갖추겠다는 선언하였는데, 이후 6년이 넘는 기간 동안 무엇을 했는지 궁금해집니다.

물론 법령에 대통령 궐위 시 대통령기록물의 이동 또는 재분류 등의 금지 요구하고, 현장점검 등을 의무 조항으로 하는 등 제도적인 발전을 이루었습니다. 그럼에도 걱정이 됩니다. 대통령기록관의 독립으로 이관을 총괄하게 된 대통령기록관은 지난 12월 비상계엄과 관련한 기록물관리를 점검하며,  ‘비상계엄과 관련해 점검 대상인 기록물은 지난 3일 이후 생산된 것’이며, 특별한 이관 준비를 하고 있지 않다고 밝힌 바도 있습니다.

이번 이관은 현직 대통령이 비상계엄을 선포하여 내란죄 혐의를 받는 등 제18대 대통령과도 다른 상황입니다. 아직 수사 진행 여부를 확인하기 어렵지만, 대통령기록물생산기관인 국가안보실, 대통령비서실, 대통령경호처 등이 각종 범죄 혐의와 관련하여 수사 대상이 될 수 있습니다. 단순히 ‘주는 대로’ 대통령기록물을 이관한다면, 그것은 이관 작업 부실 차원을 넘어, ‘범죄 수사 대상’이 ‘자신의 범죄와 관련된 기록’을 선별하여 주는 것으로 이해될 가능성이 있습니다. 지난해 실시한 것과 같은 형식적인 지도점검으로는 국민의 의혹을 해소할 수 없습니다. 국민이 신뢰하지 못하는 아카이브는 존재의의를 의심받게 됩니다. 유형과 관계없이 각 비서실에서 생산한 기록의 존재 여부를 대통령기록관이 직접 확인하고, 이관 대상을 선정해야 합니다. 국가기록원장이 말하는 ‘정부 전자기록 생산 시스템에 등재된 기록된 것’만을 이관대상으로 한다면, 수많은 범죄 증거들을 아카이브 스스로 인멸하는 결과를 가져올 수도 있습니다. 실제로 그간 대통령기록관은 결재, 등록 여부를 확인할 수 없는 기록물도 이관받아 관리하고 있습니다. 어쩌면 이번 이관은 그러한 ‘기록물 주변의 기록물’이 더 중요한 대상이 될 수 있습니다.

지정권한의 문제도 다시 한번 짚어봐야 합니다. 헌법재판소에서 지정권한의 문제를 행정기관 내부의 행정행위로 인정하여, 청구인의 헌법소원 심판을 기각한 사례가 그간 권한대행의 지정권한 인정으로 해석되어 온 것이 사실입니다. 그러나 엄밀히 이야기하여 그것은 ‘헌법소원 청구인이 애초에 어떤 기록물이 대통령기록관으로 이관되고, 지정되었는지 알 수 없는 상태에서 권한대행의 지정행위가 청구인의 법적 지위에 어떤 영향이 있다고 단정하기 어려운 상황에서 지정행위만으로는 청구인들의 법적 지위에 직접 영향을 미치는 공권력 작용이 이루어졌다고 볼 수 없다’고 각하한 것입니다. 명백하게 권한대행의 지정권한을 명확히 인정한 것은 아닙니다. 최근 대법원은 법원이 대통령지정기록의 지정여부가 적합한지 판단할 수 있다고 판단한 바 있습니다. 단순하게 이 사례를 적용하는 것은 무리가 있지만, 대법원이 권한대행의 지정행위가 적합한 것인지 판단하는 것도 불가능한 것은 아닙니다. 이번 이관이 완료되기 전 그러한 판단이 이루어지는 것은 불가능하지만, 국가기록원이 성찰백서에서 말한 대로 이 문제에 대한 사회적 공감대를 형성하고, 전문기록관리기관으로서의 역할을 다하는 것은 당장 필요한 일입니다. 권한대행 스스로가 향후 각종 범죄 수사 대상이 될 가능성이 있는 상황에서 단순히 법 해석이 그렇다는 것만으로 국민의 동의를 얻을 수 있을지 의문입니다. 더욱 중요한 것은 늦었지만 향후 또 이런 일이 있으면 어떤 방지책이 있을지 고민하는 것입니다. 그간 대통령기록관리의 역사는 ‘설마’가 실현되어 온 역사입니다. 절대 일어나지 않으리라 생각했던 각종 제도의 빈 곳들은 빠짐없이 공격받았다는 것을 잊어서는 안 됩니다.

아직 결과를 알 수 없지만, 탄핵이 인용된다면 그 이후 대통령기록관리가 전국민의 주목을 받는 것은 피할 수 없습니다. 그 시간이 기회가 될지, 위기가 될지는 지금 무엇을 준비하고 어떤 자세로 임하는가에 따라 결정될 것입니다.

(마지막으로 한마디를 덧붙이고 싶습니다. 이번 글은 주로 대통령기록관이 해야 할 일을 중심으로 썼지만 사실 대통령기록물 이관은 대통령기록관 혼자 하는 것은 아닙니다. 전문가집단의 조언, 국민의 관심, 언론의 지속적인 문제 제기 등이 함께 이루어져야 합니다. 그런데 최근 한 언론의 보도는 아카이브의 전문성과 독립성을 위협할 가능성이 있어 우려됩니다. 이미 대통령기록관의 설명자료가 나와 상세한 내용을 설명하지 않아도 될 듯합니다. 이러한 무책임하고, 근거 없는 비판은 아카이브에 대한 오해를 가중할 뿐만 아니라, 전문성을 약화해 결국은 국민에게 큰 피해로 돌아간다는 사실을 잊지 말았으면 합니다.)