아카이브 임장기 네 번째 이야기, 오늘은 한국인이 압도적으로 선호하는 여행지 일본! 으로 바~~로 출발하기에 앞서 같은 듯, 다른 듯 일본의 지방행정제도를 먼저 살펴보는 시간이 가지려 한다. 우리나라와 일본의 행정은 많은 부분에서 닮은 모습이지만, 조금씩 차이가 있는 것처럼 지방행정제도 또한 비슷한 부분과 다른 부분이 있다. 그래서 그 동안 줄 곳 일본의 지방행정제도를 소개하고 싶었다. 지방행정제도를 소개한 이후에는 다양한 형태로 설치되어 있는 일본의 도도부현, 시정촌 공문서관을 소개할 예정이다.
1. 일본의 지방행정체계
일본의 지방행정체계는 광역지방공공단체(이하 ‘광역지자체’)*인 47개의 도도부현(都道府県)과 기초지방공공단체(이하 ‘기초지자체’)인 1,718개의 시정촌(市町村)으로 나뉜다. 도쿄도[東京都] 하위의 23개 특별구와 함께 시구정촌(市区町村) 또는 시정촌구(市町村区)로 부르기도 한다.
* 지방정부를 우리나라는 지방자치단체(地方自治團體)로, 일본은 지방공공단체(地方公共団体)로 부른다.
| 행정체계 | 한국 | 일본 |
| 광역지자체 | 시‧도(16) | 도도부현(47) |
| 기초지자체 | 시‧군‧구(227) | 시정촌구(1,741) |
2. 광역지자체 도도부현(都道府県)
광역지자체인 47개 도도부현(都道府県)은 1도(都), 1도(道), 2부(府), 43현(県)으로 나뉜다.
일본은 고대시대 전통적으로 5기7도(五畿七道)라는 최상위 행정구역을 사용하였다. 지금은 5기7도에 해당하는 지역은 지명으로 남았다. 우리나라에서 8도가 아닌 호서, 영남, 호남, 기호, 영동, 영서와 같이 지방을 부르는 표현과 유사하다. 5기는 과거 수도인 교토와 그 주변지역, 7도는 그 외의 지역을 포함하여 말하여 5기7도의 하위 행정구역으로 60개의 율령국을 설치하였다.
고대 율령국이 중세까지 이어지다가 에도시대 번(藩)을 거쳐 메이지유신으로 실시된 폐번치현(廃藩置県)으로 현재 행정구역의 성격으로 변하였다. 도도부현 중 도쿄도와 쿄토부, 오사카부는 5기, 현은 그 외의 7도에 설치되었던 율령국과 성격이 유사하다.
2.1 도(都)
도(都)는 한자 뜻 그대로 수도인 도쿄도[東京都]를 말한다. 과거에 도쿄시[東京市] 가 있었으나 1943년 도쿄시[東京市]와 도쿄부[東京府]가 통합하여 도쿄도[東京都]가 되었다.
※ TMI, 일본은 도쿄 거주민을 도쿄도민이라 부른다.
2.2 도(道)
도(道)는 홋카이도[北海道]이다. 지금의 일본의 모습을 보면 홋카이도가 유독 다른 현에 비해 행정구역 면적이 넓은 것으로 볼 수 있다. 역사적 이유를 살펴보면, 홋카이도[北海道]는 전근대까지 일본의 영토가 아니었으나 1869년 메이지 유신 이후 일본에 병합된 식민지로 전통적인 최상위 행정체계인 도 수준의 지명의 홋카이도청이 설치되었다. 그래서 기존 5기7도에 더하여 5기8도로 불리게 되었으며, 이후 청이 폐지되고 홋카이도가 현급으로 남게 되었다. 그래서 다른 현에 비해 훨씬 넓은 면적 이다.
2.3 부(府)
부(府)는 교토부[京都府]와 오사카부[大阪府]가 있다. 현보다 역사적·행정적으로 중요한 지역이다.
2.4 현(県)
현(県)은 그 외의 광역지자체를 말한다. 43개의 현이 있다. 한국인에게 가장 잘 알려진 현으로는 후쿠오카, 히로시마, 나가사키 등이 있다.
2.5 한일 제도의 비교
2.5.1 면적 차이
일본은 메이지유신 이전까지 봉건시대가 유지되었고 율령국(이후 번)이라 부르는 각 지방이 장원 중심의 작은 행정단위가 지속되어 오다가 메이지유신 이후 중앙집권국가가 되면서 폐번치현을 통해 일부 번이 통합되어 지금의 현의 형태가 되다 보니 행정단위의 면적이 우리와는 다소 차이가 있다.
우리나라는 일본에 비하여 광역지자체의 평균면적이 매우 넓은 편이다. 통일신라 후기부터 중앙집권국가로 이어진 우리나라는 지방관을 파견하는 군·현제도의 정착 과정에서 넓은 광역단위가 형성 되었다. 그래도 일본의 도도부현과 우리나라의 도를 비하면 그 평균 면적은 61.3% 수준이고, 경상북도와 가가와현을 비교하면 약 10배의 면적 차이를 확인할 수 있다.
*2025. 12. 31. 기준 통계자료에 기반 함.(전남광주통합특별시 출범 전)
2.5.2. 광역지자체 규모비교
도도부현의 특징은 면적과 인구 규모를 기준으로 할 때 우리나라의 광역지자체인 도, 특별자치도, 전남광주통합특별시(이하 ‘광주특별시’)에 해당한다. 서울특별시, 광역시, 특별자치시는 1개 도시에 광역지자체 권한을 부여한 것으로 일본에는 유사한 행정제도가 존재하지 않는다.
2.5.3. 수도권 과밀 수준 비교
양국의 수도를 비교하면 서울특별시는 면적605.25㎢, 인구 약 930만 명이고 도쿄도는 면적 2,194㎢, 인구 1,406.4만 명으로 같은 규모의 행정 단위라고 보기에는 격차가 있다. 다만 도쿄23구의 면적은 626.7㎢ 인구는 약 970만 명으로 유사성이 있고, 반대로 규모를 수도권으로 확장하여 살펴보았을 때에도 인구밀도가 유사하다. 하지만 한국의 인구(5,161만명)는 대비 수도권 인구는 50.5%, 일본의 인구(1억 2,297만 명) 대비 수도권 인구는 30% 수준으로 한국의 수도권 과밀 수준이 훨씬 높은 것을 확인 할 수 있다.
※ TMI, 한일 양국 모두 헌법에 수도를 명시하지 않았다.
3. 기초지자체 시정촌구(市町村区)
일본의 1,741개의 시정촌구(市町村区)의 행정단위는 우리나라의 시‧군‧구와 완전히 일치하지 않으며 한국 기초지자체의 하부 행정기관인 읍‧ 면과 함께 면적과 인구 규모를 중심으로 비교가 필요하다.
3.1 시(市)
792개의 시(市)는 우리나라의 광역지자체 중 6개의 광역시 및 기초지자체 중 75개의 시(市)와 유사한 성격을 가지고 있다. 일본의 기초지자체인 정촌이 우리의 읍면 수준에 해당하여서 면적이 대체로 유사한데, 그 중 시는 정에서 인구가 5만 이상인 도시를 시로 승격하여 군에서 분리한 것으로 초기에는 시정촌간의 면적이 대체로 유사하였으나, 인구감소에 따라 점차적으로 시를 중심으로 정촌을 편입하고 있고 그 과정에 시의 면적이 넓어지고 있다. 도농복합시화가 되고 있다고도 볼 수 있다
비슷하게는 우리나라의 경우도 과거 인구 5만 이상이 되면 읍이 군에서 분리되면서 시로 승격할 수 있하였다. 과천시와 같은 많은 일반시*들이 생겨났다. 이후 1995년 도농복합시법**이 시행되면서 용인시와 같이 군(郡)이 시로 승격하거나 분리된 미금시와 남양주군이 남양주시가 된 것과 같이 시군이 통합하는 형태의 도농복합시가 생겨났다.(상세한 예시 후첨)
* 일반시 : 하부행정기관이 동만 있는 시
** 도농복합시법 :「도농복합형태의 시 설치에 따른 행정특례 등에 관한 법률」, 하부행정기관으로 읍‧면‧동을 모두 둔 시
3.2 정촌(町村)
743개의 정(町)은 우리나라의 하부행정기관 중 235개의 읍(邑)과 유사하고, 183개의 촌(村)은 우리나라의 하부행정기관 중 1,176개의 면(面)과 유사하다.
정촌(町村)은 군(郡)의 하위에 설치 되어있다. 일본의 군(郡)은 1920년 시정촌 제도 도입 이후 주소로만 남아있을 뿐 우리나라와 달리 기초지자체가 아니다. 다만, 우리나라는 1952년부터 세 차례에 걸쳐 시·읍·면 의원 선거가 있었고, 1956년에는 시·읍·면장에 대한 직선제를 실시했던 역사가 있다. 한때는 일본의 시정촌 제도와 동일한 지방행정제도가 있었다.
※ TMI, 영화 ‘너의 이름은’(2017)의 여주인공인 미츠하의 부친이 이토모리 마을 이장으로 번역되는데, 사실은 이토모리정[糸守町]의 정장(町長) 즉, 읍장에 해당 한다. 다만, 우리나라의 읍 승격 조건은 현재 기준 인구 2만 이상이나 일본의 정의 조건은 지자체 마다 상이하지만 우리나라보다 인구 기준이 낮다.
3.3 구(区)
23개의 특별구(区)는 우리나라의 기초지자체 중 69개의 자치구와 같다. 특별구(区)는 도쿄도에 있는 구만 해당한다. 우리가 도쿄를 여행한다고 했을 때 방문하는 지역이 23개 구에 해당한다.
3.4 한일 제도의 비교
3.4.1 도쿄도와 전남광주통합특별시 관할 기초지자체 비교
도쿄도에는 기초지자체의 전체 유형인 시정촌구가 모두 설치 되어 있다. 도쿄시 관할 23구, 도쿄부 관할 시정촌이 도쿄도 통합이후 유지가 되었기 때문이다. 이는 광주특별시와 유사하다. 기존 광주광역시의 자치구와 전라남도의 시군이 광주특별시 통합 이후 유지되어서 현재 시‧군‧구가 모두 설치되어 있다. 다만 차이가 있다면 도쿄는 시가 아닌 수도의 의미인 도(都)를 사용하였고, 전남광주는 서울특별시에 준하는 행정권한이 부여되었음을 나타내서 특별시로 행정구역명을 사용한 차이가 있다.
3.4.2 자치구와 행정구의 차이
도쿄도가 아닌 시에 구가 설치된 경우도 있다. 하지만 이는 자치구가 아닌 구(이하 ‘행정구’)이다. 일본에서는 도쿄도에 설치가 된 구가 아니면 모두 행정구이다. 행정구의 특징은 기관장과 구의원을 투표로 선출하지 않고, 시장이 기관장을 임명하며, 의회를 별도로 구성하지 않아 입법권이 없다는 것이다. 다음에 소개할 오사카시공문서관의 모기관인 오사카시는 정령지정도시(이하 ‘정령시’)로 자치권이 없는 24개의 구가 설치되어 있다. 우리나라도 기초지자체에 설치한 행정구가 있다. 성남, 용인 등 기초지자체 시에 설치된 구는 모두 행정구이다. 「지방자치법」에서 인구 50만 이상의 도시를 대도시로 규정하고 행정구를 설치할 수 있도록 하고 있다.
3.4.3 도시 분류 비교
일본의 시는 인구 규모에 따라 정령시, 중핵시, 일반시로 분류한다. 중핵시와 일반시의 중간규모로 특례시가 있었으나 현재는 폐지되었고, 기존에 특례시로 지정된 도시의 자치권은 유지 중이다. 우리나라는 인구 규모에 따라 광역시, 특례시, 대도시, 중소도시로 분류한다. 과거 인구 100만 이상의 도시에 광역시를 설치하였으나 현재는 광역시를 설치하는 대신 특례시를 설치한다. 광역시와 정령시가 행정 권한 면에서는 매우 유사하지만, 인구 기준에서 정령시는 50만 이상이나 실제로는 100만을 기준으로 승인하다가 현재는 70만대의 도시까지 존재한다. 다만 정령시는 광역지자체가 아니기에 자치구가 아닌 행정구가 설치되었다는 차이가 있다.
3.4.3.1 도시분류, 지명, 행정구역명 차이
일본은 도시 분류인 정령시와 중핵시를 지명과 기관명에 반영하지 않는다. 중국은 조금 상황이 다르기 하지만 성급, 지급, 현급, 향급으로 지방정부를 구분하고 성급, 지급, 현급에 따라 각각 직할시, 지급시, 현급시를 두지만 지명과 기관명에 반영하지 않는다. 일본의 사례는 같은 기초지자체 급에서 도시분류를 지명과 기관명에 반영하지 않는 것이고, 중국의 사례는 우리로 말하면 광역지자체급 시와 기초지자체급 시의 구분을 기관명과 지명에 반영하지 않는 것이다. 반면 우리나라의 광역시는 지명과 기관명에 반영되고, 특례시의 경우 지명에 반영되는 것은 아니나 기관명에는 반영할 수 있는 고유한 문화가 있다.
3.4.3.2 지명 문화의 차이
이 글을 읽고 이상하다고 생각하는 독자도 있을 수 있다. 우리나라의 광역시처럼 대도시로 잘 알려진 일본의 오사카, 후쿠오카, 교토 등이 있기 때문이다. 일본은 오사카부 오사카시, 교토부 교토시, 후쿠오카현 후쿠오카시 등 47개 도도부현 중 29개가 광역지자체명과 기초지자체명이 동일하다. 그래서 도도부현, 시청촌과 같은 행정단위 없이 지명만 들어서는 규모가 혼동이 될 수 있다. 우리나라에서 비슷한 사례를 찾는 다면, 제주특별자치도와 제주시의 사례가 유사하다. 다만 제주시는 행정시로 기초지자체가 아니며 행정구처와 유사하다. 추가로 기초지자체와 하부행정기관의 명칭이 동일한 사례는 다수 확인할 수 있으며 일례로 경기도 가평군에는 가평읍이 있다.
3.4.3.3 유사규모 도시 비교
일본의 정령시와 우리나라의 대도시 이상 도시를 비교하면 다음과 같다. 일본은 행정구가 상당히 많이 설치되어 있음을 볼 수 있다. 반면 우리나라는 「행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙」에 따라 구 설치 시 한 구의 인구가 20만 이상이 되어야하기 때문에 상대적으로 자치구, 행정구의 수가 적다.
광역시와 정령시를 비교 했을 때 정령시 중 상위권 도시는 광역시와 인구, 면적 면에서 상당히 유사한 것을 확인할 수 있고, 한국의 특례시와 정령시 중 중위권 도시, 대도시와 정령시 중 하위권 도시의 규모가 유사한 것을 확인할 수 있다.
* 광주광역시는 광주특별시로의 통합(’26.7.1.)이전을 기준으로 함.
** 특례시는 수원시, 용인시, 고양시, 창원시, 화성시이다.
일본의 인구는 약 1억 2,297만이고 한국의 인구는 약 5,161만명인데 위의 표를 보면 인구 50만 이상 도시 규모가 일본과 유사하다는 점을 확인할 수 있다. 그리고 정령시 보다 적은 인구인 중핵시는 58개가 지정되어 있는 점을 고려하면 일본은 인구는 우리나라에 비해 고르게 분포되어 있다는 점을 확인 할 수 있다.
4. 결론
오늘은 앞으로의 일본 공문서관의 소개를 하는데 앞서 일본지방행정도에 대해 소개하고 한국의 지방행정제도에 대해서도 소개해 보았다.
지방행정제도에 대해서 소개한 이유는 지방자치단체 소속 기록물관리기관에 종사하는 기록물관리 전문요원이 아니라면 지방행정제도를 알기 어렵기 때문이다. 하물며 광역지자체 시·도, 기초지자체 시 · 군 · 구 간에도 소속된 기관 유형에 대해서만 이해하는 경우가 많기 때문이다. 그래서 우선은 일본의 지방행정제도를 설명하고 우리나라의 지방행정제도와의 비교를 통해 양국 지방행정제도의 특징도 살펴보는 방식으로 작성 하였다. 양국의 지방행정제도를 조금 더 객관적으로 바라보기 위함이다.
일본의 지자체 공문서관을 이야기 할때 그 규모와 권한 등에 대한 차이 배경을 정확히 알아야 한다. 막연하게 한국과 비슷할 것이라고 생각한다면 일본의 제도를 정확히 이해할 수 없다. 이런 준비 운동 과정이 있어야 일본의 광역지자체와 기초지자체 공문서관의 독립청사, 복합청사 또는 공문서관이 아닌 곳에서의 공문서 서비스와 같은 문화적 특성을 이해하는데 더욱 도움이 될 것이라고 생각 한다.
일본 임장기는 첫 순서로 재일한국인이 가장 많이 분포하고 있고, 한국인이 가장 선호하는 일본 여행지인 오사카에서 이어 가도록 하겠다.
별첨
참고문헌
행정안전부, 「지방자치단체 행정구역 및 인구 현황(2025. 12. 31.기준)」, 2026.7.
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아카이브임장기(2):SeattleMunicipalArchives[미국]
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아카이브임장기(3):NewYorkCityMunicipalArchives[미국]
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