공공기록물법 개정안에 대한 또 하나의 의견

들어가며

지난 8월 29일 행정안전부공고 제2024-1246호인 '공공기록물 관리에 관한 법률 일부개정법률(안)(이하 “개정안”) 입법예고로 인해 기록관리계 안팎에서 화제이다. 갑자기 툭 튀어나온 듯한 개정안은 일부개정임에도 불구하고, 내용적으로 보면 전부개정 마냥 그 파급력은 클 것으로 예상된다. [기록과 사회]에서도 개정안 관련하여 우려를 표하면서 지금까지 두 차례의 뉴스레터를 발행하고, 한 차례의 세미나(9.13.)를 주도적으로 개최하였다.

본 뉴스레터는 기록과 사회 모난돌 님(2024.09.05.)의 "공공기록물법 개정안에 대한 몇 가지 의문점"과 조영삼 님(2024.09.12.)의 "공공기록물법 개정안에 대한 몇 가지 의견"의 글에 전체적으로 공감하며, 두 뉴스레터에서 크게 언급되지 않거나 논쟁이 좀 더 필요한 조항 중심으로 기록관과 지방기록물관리기관의 관점에서 부족하지만 개인적인 의견을 제시하고자 한다.

입법예고된 개정안의 관련 조항을 기록물관리기관 유형별로 간략히 구분하면 아래와 같다.

<공공기록물 관리에 관한 법률 일부개정법률(안) 주요내용(p.2~6) 일부 발췌>

1. 기록물 정의: 국가기록관리체계를 흔드는 준공공기관 기록관리

‘말이 행동을 만든다’는 말이 있다. 기록물의 정의 개정으로 새롭게 등장하는 용어는 실제로 기록관리 업무를 규정하기 때문에 신중해야할 필요가 있다. ‘민간기록물’, ‘국외기록물’, ‘데이터형기록물’, ‘민간기록물관리기관’ 등 하나 하나 논쟁을 부를 수 있는 말이지만 ‘준공공기관’이라는 용어는 특히 그러하다. 왠지 익숙하지만 낯선 준공공기관이라는 용어를 인터넷에서 찾아봤다. 「우리말샘 사전」에서 ‘법적으로는 정부 조직이 아니지만 정부 부문에 준하는 공적인 기능을 수행하는 공공 조직’을 뜻한다고 한다. 하지만 ‘공공기관’에 대해 정의하고 있는 「공공기관의 운영에 관한 법률」을 포함한 다른 법령에서 찾아볼 수 없는 용어이다.

그런데도 개정안(제3조제1의2호)에서는 자치단체의 일정 지분 미만의 기관, 각급 학교 등을 준공공기관에 포함하여 별도의 기록관리를 할 수 있도록 하였다. 「지방자치단체 출자·출연기관 운영에 관한 법률」에 따라 각 자치단체 조례에 따라 운영되는 자치단체의 지분 비율로 공공기관과 준공공기관으로 구분한다는 것도 쉽지 않은 일이지만 ‘각급 학교’을 준공공기관으로 규정하는 것은 일단 법리 검토부터 선행되어야 한다. 예를 들어 각급 학교에서 근무하고 있는 교육공무원은 「교육공무원법」, 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에 따른 공무원으로서 공무를 수행하고 있으며, 각급 학교는 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 관할 교육감(교육청)이 관장하는 엄연한 공공기관이다.

그럼에도 불구하고 기록관리계, 교육계 등 현장의 목소리를 제대로 듣지 않은 체 ‘공공성이 적다’라는 오해를 쌓을 수 있는 준공공기관이라는 개념을 섣부르게 도입하다 보면 기록관리 업무현장에 큰 혼란을 야기하는 것이 분명해 보인다. 더욱이 준공공기관으로 규정된 기관에 기존 공공기록물법의 예외를 허용하는 것은 자칫 기존의 국가기록물 관리 체계의 뼈대를 흔들 수 있는 사항이기 때문에 장기적인 안목으로 신중하게 접근할 문제이며, 사회적 논의 없이 졸속으로 신설하고자 하는 준공공기관 관련 조문은 우선적으로 삭제해야할 것이다.

2. 기록관 업무: ‘정보공개 청구 접수’에서, ‘보존 중인 기록물에 대한 열람 및 제공’으로

개정안(제13조제2항제4호)에서는 기록관의 업무 중 현행의 ‘해당 공공기관의 기록물에 대한 정보공개 청구의 접수’를 대신하여 ‘보존 중인 기록물에 대한 열람 및 제공’으로 업무를 변경하였다. 1999년 제정된 「공공기관의기록물관리에관한법률」의 ‘자료관’에서부터 꼬리표처럼 따라온 ‘정보공개 청구 접수’ 업무는 2007년 해당 법률의 전부개정 후에도, 기록관의 업무로 그대로 남게 된 것이다. 상당수 기관에서 사실상 1인 기록관으로 운영되고 있는 현실 속에서 ‘정보공개 청구 접수’ 조항 삭제에 대해 상당수의 기록관 기록물관리 전문요원들의 요구는 오래전부터 있었던 것으로 알고 있다. 2017년에 발표된 『국가기록관리 혁신 방안』 보고서에서도 ‘정보공개 청구 접수’를 삭제하고, 유관 기능 통합여부를 공공기관에서 결정하도록 제안하기도 하였다.

이런 상황에서 본인도 이번 개정안을 보고 처음에는 정보공개 청구 접수를 기록관 업무에서 제외할 수 있는 근거조항이 되고, 기록물의 활용을 더욱 높일 수 있는 계기가 되지 않을까 짧은 생각을 했었다. 하지만 이 조항에 대해 제 주변의 여러 명이 개정안의 ‘열람 및 제공’이 기록관의 정보공개 청구 ‘접수’를 넘어 그동안 처리과에서 진행하고 있는 접수된 정보공개를 포함한 전체 기록물에 대한 ‘열람 및 제공’까지 해야 한다는 취지로 해석될 개연성이 매우 크다며 우려 섞인 목소리를 내었다. 열악한 공공기관의 기록관 조직·인력 인프라 속에서 자칫 대국민 대상으로 기록관에서 열람 및 정보공개 처리를 수행하는 것은 오히려 섶을 지고 불구덩이에 뛰어드는 꼴이 될 수도 있다. 국민의 알권리 충족을 위한 정보공개 청구 제도의 취지를 살리면서도 효율적이고, 안정화된 기록관의 업무기능도 함께 살릴 수 있는 방안으로 조문을 재검토하거나 당장 방안이 없다면 개정을 유보하는 것이 좋을 듯하다.

한편, 굳이 개정안의 ‘보존 중인 기록물에 대한 열람과 제공’이라는 문구를 유지해야 한다면 대국민 대상이 아닌 열람과 제공 대상을 해당 공공기관 내부로 제한하자는 누군가의 의견도 있었다.

3. 국가 차원의 기록물관리에 대한 중장기적 계획 수립

개정안(제15조제1항제1호, 제15조의2)에서는 기록물 전반의 체계적인 관리와 기록물 관리의 발전을 도모하기 위하여 5년 단위로 ‘기록물관리종합계획’을 수립하고, 이행사항을 점검한다는 조항을 신설하였다. 그동안 국가기록원 주도로 중장기 발전계획안을 여러 차례 수립하였는데 가장 최근으로는 2020년에 수립된 ‘국가기록관리 중장기 발전계획(2020~2024)’이 있다. 그런데 이 계획서에서는 2005년 혁신 로드맵 이후 기록관리 혁신의 단절과 재추진이 반복되어 지속적·체계적으로 추진하고, 그 성과를 창출하는 데 어려움 있음을 지적하였다. 이런 상황에서 국가 차원의 기록물 관리에 대한 중장기적 계획을 5년마다 수립하도록 조문을 신설하는 것은 유의미하다고 본다.

비슷한 예로 「도서관법」에서는 대통령 소속 국가도서관위원회에서 5년마다 ‘도서관발전종합계획’을 수립하고, 종합계획에 기초하여 중앙행정기관과 광역시도에서는 매년 연도별 시행계획을 수립·추진하고 있으며, 국가도서관위원회에서는 연도별 추진실적을 평가하고 있다. 하지만 ‘기록물관리종합계획’을 ‘도서관발전종합계획’에 단순 비교해볼 때 ‘기록물관리종합계획’이 그동안 국가기록원에서 부정기적으로 수립하였던 발전계획안과 얼마나 차별화가 될지 미지수다. ‘도서관발전종합계획’을 수립·심의·조정하는 것이 주요 업무인 대통령 소속 국가도서관위원회에는 상설 사무기구를 두고, 문화체육관광부에도 기획단을 두고 있는데 반해 국무총리 소속에서 행정안전부 소속으로 격하된 비상설 조직인 국가기록관리위원회가 심의하는 것이 전부가 될 가능성이 농후하다.

개정안에서 밝힌 것처럼 범국가 차원의 기록물관리 계획을 수립하기 위해서는 소수의 국가기록원 직원이 밀실(?)에서 작성된 계획안을 토대로 비상설조직인 국가기록관리위원회 심의로 그치는 것이 아니라 수립 초기단계부터 현장의 목소리를 담을 수 있는 조항으로 개정하였으면 한다. 예를 들어 기본계획 수립할 때 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 해야 하는 「개인정보보호법」처럼 기록물관리종합계획을 수립할 때 최소한 ‘관계 영구기록물관리기관의 장과 협의’를 거쳐야 한다는 문구 정도는 추가되야 하지 않을까 싶다. (사실 경험 많고, 기록관리에 진심인 전국의 기록물관리기관과 민간전문가를 포함하는 협의체를 어떤 문구로 적시해야할지 떠오르지 않는다.)

그리고 이 조항에서 검토해봐야 할 문구가 하나 있다. 제15조의2제1항 하단에 ‘기록물관리종합계획을 수립하여야 하고 그 이행사항을 점검하여야 한다’는 강행조항이 있는데 이는 개정안 제19조제8항에 따른 기록물 관리 점검·평가, 현행 공공기록물법 시행령 제63조에 따른 국가기록원 기록관리 기관 평가 등을 받는 수검기관인 기록관에 상당한 업무 부담을 줄 수 있다. 향후 제도의 안착화 상황을 고려하여 일단 임의규정으로 수정하되, 제도의 안착화 이후 강행규정으로 재개정하는 방안은 어떨까 싶다.

4. 전자화한 공공기록물을 관리할 수 있는 법적 근거 신설

최근 법제처에서는 ‘종이 없는 행정 구현’을 위해 ‘원본’에 전자화문서도 포함하는 법령의 일괄 개정을 추진 중에 있다. 법령상 원본의 개념이 명확하지 않아 원본을 관행적으로 종이문서로 해석하는 혼란을 방지하여 행정 및 국민의 편의를 제고하고 디지털 확산의 기반을 마련하기 위해, 법령상 원본의 개념에 전자문서도 포함됨을 명확히 한다는 내용이다. (https://www.moleg.go.kr/lawinfo/makingInfo.mo?lawSeq=79420&lawCd=0&&lawType=TYPE5&mid=a10104010000)

개정안(제20조의4)에서는 일정 조건을 충족한 전자화한 기록물을 원래의 비전자기록물에 갈음하여 관리할 수 있다고 하였다. 이는 방대한 원본 비전자기록물로 인한 보존서고 공간 문제로 시름을 앓고 있는 많은 기록물관리기관에 단비처럼 반가운 소식일 수도 있다. 하지만 이 조항에는 몇 가지 사전 검토해야 할 사항이 있다.

첫 번째, 전자화한 기록물을 비전자기록물에 갈음하여 관리할 수 있다고 해서 원본인 비전자기록물을 폐기할 수 있는가의 문제이다. 최근 A언론사에서 B공공기관의 기록물 전산화 사업의 부실 의혹(백지 스캔, 허위 검수 등)을 보도한 후, C주무부처에서 특별감사를 진행한 일이 있었다. 이렇듯 전자화한 기록물이 서고에 보존되어 있는 원본 기록물과 100% 동일하다고, 무결하다고, 그래서 신뢰한다고 말할 수 있을까? 개정안의 제20조의4제2항에서 몇 가지 요건을 제시하였지만 전자기록의 속성인 진본성과 무결성, 신뢰성, 이용가능성을 담보할 수 있는 기술적 방안도 고려하여 문구를 개정할 필요가 있다. 하지만 향후 기록물법과 타 법률 저촉없이, 기술적으로 가능하다고 할 때, 누가 제일 먼저 고양이 목에 방울을 다는 심정으로 전자화가 완료된 원본 비전자기록물의 보존기간 만료 전에 폐기할 지 왠지 지금으로선 상상하기 싫다.

두 번째, 원본으로 갈음할 수 있다고 보는 전자화한 기록물 선정 기준의 실효성 및 일관성 부분이다. 일단 감열식 프린터나 팩시밀리로 생산되어 쉽게 휘발되는 특성이 있는 기록물을 고려하지 않는다고 했을 때 보존기간 10년 이하로 분류된 한시기록물 중 별도 비용 및 인력을 투입해서라도 전자화하고자 하는 기록물 비율은 어느 정도일까, 과연 실효성이 있을까하는 의구심이 든다. 그리고 기록물관리 전문요원의 심사와 기록물평가심의회 심의를 거친 전자화한 기록물의 경우, 기록물 평가 차원에서 이러한 심사·심의 행위를 진행해도 되는 것인가 근본적인 고민이 든다. 게다가 각 공공기관에서 운영하는 기록물평가심의회의 운영시기와 성향이 다른 위원들이 다른 기준과 판단을 갖고 일관성 없이 심의를 할 때 오히려 혼선을 빚을 가능성도 배제할 수 없다. 가령 같은 유형의 회계기록을 1기 위원들은 원본으로 갈음하라고 심의하였으나 2기 위원들은 원본으로 갈음하지 마라고 한다면 어떻게 할 것인가?

세 번째, ‘다른 법령에서 원본의 보존을 요구하는 등 달리 정하는 경우에는 그러하지 아니한다’는 예외조항이 오히려 발목을 잡을 수 있다. 전자화한 기록이 다른 법령에서 원본의 보존을 요구하는지 일일이 확인하는 것이 현실적으로 어렵기도 하겠지만 다른 법령(법률도 아닌 시행령까지 포함)에서 원본 보존을 요구할 때, 개정 공공기록물법에 우선한다면 이 조항의 실효성은 더욱 떨어지게 된다.

이 외에도 미리 검토해야할 사항은 많을 것 같다. 워낙 기록관리 업무 자체를 보수적으로, 방어적으로 접근하는 현실 속에서 이 조항이 불러올 나비효과까지 부정적으로만 생각하는 것은 기우일까?

5. 보존기간 미경과 기록물의 재분류에 대한 기록관 권한 부여

개정안(제27조제2·3항)에 따르면 ‘기록물의 보존기간을 재분류하여 폐기하려는 경우’라는 조문에서 언급한 기록물은 법 개정내용(p.6)에서 ‘보존기간이 경과하지 않은 기록물’을 특정하고 있다. 보존기간 만료 여부가 기록물 폐기의 필수조건이라 할 때 현행 기록관리법상 보존기간은 기록물의 생사여탈권을 쥐는 매우 중요한 문제이다.

하지만 기록물 생산·접수 시 처리과에서 단위과제(업무)별 보존기간을 책정하는 구조 상, 단위과제(업무) 오지정, 단위과제(업무)별 보존기간 오책정 등 문제로 인해 그동안 영구기록물관리기관과 기록관에서는 오지정·오책정된 기록물 보존의 필요성에 대한 의구심, 기록물 평가·폐기 대상 선정의 어려움을 제기하였다. 이러한 현장의 목소리를 반영해서인지 2023년 수립된 『국가기록관리 고도화 전략』에서도 ‘기록물 평가·폐기 시 오편철된 기록물을 재편철하여 기록물 폐기와 영구기록물관리기관으로의 중요기록물 이관이 가능하도록 제도 개선’을 요구하기도 하였다.

본인도 영구기록물관리기관과 기록관의 보존기간 미경과 기록물의 재분류에 대한 조항 개정은 근본적인 기록물 평가·폐기 제도의 개선까지는 아니더라도 기록물관리기관의 적극적인 기록물의 가치평가에 대한 측면에서 볼 때 나름 의미가 있다고 보인다. 다만 재분류 권한이 단순히 오분류된 기록의 재분류를 위한 것이 아니라 오로지 보존기간 미경과 기록물의 폐기를 위한 목적으로 이 조항이 악용될 수 있는 소지가 있어, 이에 대한 엄격한 절차와 기준이 수반되어야 한다.

그리고 개정안에 보면 기록관에서 기록물 보존기간 재분류하여 폐기할 경우, 영구기록물관리기관의 장은 현장점검 후 위원회 심의와 승인을 거쳐야 한다고 한다. 만일 기록관에서 영구기록물관리기관에 이와 같은 기록물 폐기를 요청할 때 지금의 영구기록물관리기관의 인력과 예산 속에서 과연 현장 점검 및 기록 평가가 잘 이루어질 수 있을지 현실적으로 어렵지 않을까 하는 우려가 있다. (혹자는 이 조항을 근거로 인력·예산을 늘릴 수 있지 않겠냐고 하겠지만 그건 순진한 생각이다) 그리고 30년 미만 한시기록물에 대한 기록관의 폐기 책임을 어느 정도 영구기록물관리기관에 전가하는 방식으로 부정적인 영향을 줄 수도 있을 것 같아 걱정부터 앞선다.

나가며

지금까지 공공기록물법 개정안에 대한 기대와 우려를 섞은 의견을 몇 가지 제시하였다. 대부분 개인적 의견이지만 내가 미쳐 생각지 못한 좋은 의견도 일부 포함하였다. 그리고 위에 제시한 의견 외에도 공공기관에 대한 기록물관리 실태점검·평가 개선, 공공기관 소관 전자기록물에 대한 시스템 통합관리, 기록물평가심의회 구성, 민간기록물관리의 지원, 데이터형 기록물 관리 등 각 조항이 갖는 의미가 무엇을 뜻하는지, 속내는 무엇일지 궁금하기도 하고, 이 조항이 향후 어떤 영향을 미칠지 내 멋대로 상상도 해보며 의견을 계속 이어가고 싶지만 압박해오는 글 마감시간으로 인해 이만 줄이고자 한다.

행정안전부가 입법예고한 기한인 10월 8일이 점점 다가오고 있다. 현재 들리는 소문에 따르면 국가기록원은 형식적인 의견 접수, 마지못해 추진된 설명회에서도 불통의 모습을 보이고 있다며 결국에는 의견 반영 없이 개정안을 밀어붙이는 수순으로 가고 있다고 크게 우려하고 있다고 한다.

100년 이상을 내다보는 국가기록관리체계는 소수의 국가기록원 몇 명이 만드는 것이 아니라 공공기록물과 민간기록물 관리 현장에 있는 수많은 기록전문가의 노력과 열정 속에서 만들어진다. 국가기록원이 의도하진 않았겠지만 덕분(?)에 기록관리계가 오랜만에 자기 목소리를 내는 계기가 만들어지고 있다. 이번 주 토요일인 9월 28일에는 한국외국어대학교에서 ‘「공공기록물법」 개정안 입법예고에 따른 긴급토로회’를 개최한다고 한다. 여러분의 많은 참여를 바란다.