포스트 계엄 시대 기록 주권 찾기-공공기록체계 재구조화를 위한 논의

지난 4월 15일 국회에서는 <Post-계엄, 국가기록정책 대전환의 새로운 방향>이라는 주제로 국가기록정책 심포지엄이 개최되었다. 김성회 의원실과 한국기록과정보.문화학회, 한국공공역사협회 등의 공동주최로 마련된 이번 심포지엄에서는 행사명 그대로 '국가기록정책 대전환'과 민주주의 실현을 위한 방향을 모색하기 위해 필요한 점을 논의하는 자리였다. 이 글에서는 심포지엄에서 논의된 몇 가지 주제에 관하여 <기록과사회> 독자들을 비롯하여 기록학계와 기록관리 실무자들과 함께 생각해보고자 발표 및 토론 내용을 요약하고 함께 생각할 쟁점들을 제시하고자 한다.

이번 심포지엄은 12·3 비상계엄 사태 이후 드러난 기록의 정치화, 무단 은폐 및 파기 현상에 대한 위기의식을 배경으로 열렸다. 국가기록정책은 이제 단순한 행정관리의 수준을 넘어, 주권자 중심의 시민 참여형 정책이자 공공문화를 실천하는 기반으로 전환되어야 한다는 문제의식에서 비롯된 것이다. 참석한 발표자들과 토론자들은, 현재의 기록정책이 중앙 권력의 통제에 구조적으로 종속되어 있으며 법적 기반과 실행 역량 또한 부족하다는 점을 지적했다. 특히 오는 6.3 대선 이후 새 정부 출범과 함께 이러한 한계를 극복하기 위한 제도적·조직적 전환이 반드시 필요하다는 데에 공감이 모아졌다. 이날의 논의는 단순한 정책 제안을 넘어 민주주의와 공공성 회복을 위한 국가 기록철학의 근본적 재정립을 촉구하는 선언으로 해석될 수 있다.

발표 1. 국정 책임성과 투명성 강화를 위한 국가기록정책의 방향 (김태현, 한국공공역사협회 부회장)

김태현 한국공공역사협회 부회장은 국가기록정책이 단순한 행정 정책이나 기록관리 기술의 문제가 아니라, 정치적·사회적 책임성과 민주주의의 본질에 직결된 핵심 사안임을 강조하였다. 그는 역대 정부의 기록정책을 비교·분석하고, 이를 토대로 향후 민주정부가 지향해야 할 구조적 대안을 제시하였다.

김 부회장은 김대중 정부 출범 당시, 전 정권으로부터 유의미한 기록을 제대로 이관받지 못해 국정을 거의 백지상태에서 시작해야 했던 경험을 언급했다. 이는 기록의 부재가 국정 운영과 민주적 통치에 얼마나 중대한 장애로 작용하는지를 보여주는 사례로 제시되었다. 그는 이러한 경험이 「공공기관의 기록물 관리에 관한 법률」 제정으로 이어졌고, 이는 한국 민주주의 기록정책의 출발점이 되었으며, 이후 노무현 정부가 제도적 체계를 일정 부분 완성했다고 평가하였다.

그러나 이명박·박근혜 정부 시기에는 기록정책이 크게 후퇴했으며, 문재인 정부 역시 개혁 의지는 있었지만 준비 부족과 실행력의 한계로 인해 실질적인 성과를 내지 못했다고 분석하였다. 특히 문재인 정부는 박근혜 대통령 탄핵 이후 급작스럽게 출범하면서, 기록정책 전문가 집단의 조직화나 중장기 전략 수립에 실패하였고, 국가기록원과 대통령기록관 등 주요 기관도 실질적인 개혁보다는 추상적인 담론 수준에 머물렀다는 비판을 제기했다. 아울러 기록정책 전문가들 또한 기록관리론 중심의 협소한 관점에 갇혀 있어, 시민사회의 요구를 포괄하지 못했고, 정책 실행 과정에서 국민에게 '기록 효능감'을 제공하지 못했다는 점을 한계로 지적하였다.

김 부회장은 윤석열 정부의 기록정책을 한층 강도 높게 비판했다. 김 부회장에 따르면, 윤석열 정부는 기록을 의도적으로 생산하지 않거나 기록관리체계에 등록조차 하지 않는 방식으로 국정 책임성과 민주적 투명성을 심각하게 훼손하고 있다. 그는 국가기록관리위원회의 위상을 국무총리 산하에서 행정안전부로 격하시킨 결정, 정보공개법 개정 시도, 국무회의 회의록 누락, 12·3 계엄 사태 관련 기록 파기 의혹 등을 구체적으로 제시하며, 이를 국가기록정책을 파괴하는 반민주적·반역사적 행위로 규정하였다.

특히 12월 3일 계엄령 선포 과정에서 회의록이 작성되지 않았고, 실질적인 숙의 없이 사전 조율된 의결이 이루어졌으며, 관련 문서들이 은폐 또는 폐기되었다는 점은 단순한 행정적 결함을 넘어 공공기록물법 및 헌법적 원칙 위반이라고 강조했다. 그는 이러한 행위가 전두환 정권 시절 ‘국가보위입법회의 회의록’ 파기와 본질적으로 유사하다고 지적하였다.

이상의 진단을 바탕으로 김 부회장은 국가기록정책이 더 이상 단순한 기록보존 기술에 머물러서는 안 되며, 시민의 삶과 참여, 기억과 정의의 실현을 가능하게 하는 민주주의 인프라로 기능해야 한다고 역설하였다. 주권자가 정책 과정에 참여하고 이를 감시할 수 있으며, 역사와 책임을 함께 공유하는 기록 생태계의 구축이 필요하다는 것이다. 그는 지금이야말로 국가기록정책의 ‘대전환’이 이뤄져야 할 결정적 시점임을 분명히 하였다.

김태현 한국공공역사협회 부회장 발표

발표 2. Post-계엄, 기록정책의 주인은 누가 될 것인가? (유경남, 5.18기념재단 기록진실부 팀장)

유경남 5·18기념재단 기록진실부 팀장은 12·3 비상계엄 사태 이후 한국 사회가 직면한 기록의 민주적 소유와 통제 문제를 중심으로, 국가기록정책의 패러다임 전환이 필요하다는 점을 강조하였다. 특히 ‘국민 주권’과 ‘공공기록의 공유재(commons)화’라는 개념을 바탕으로, 현행 기록체계의 구조적 한계와 개혁 방향을 제시하였다.

그는 발표의 도입부에서 12월 3일 계엄 선포 사태가 기록정책의 주체가 누구인지, 그리고 기록이 누구를 위한 것인지에 대한 근본적인 질문을 던지는 계기가 되었다고 언급했다. 헌법재판소 판결문 등에 따르면 당시 대통령실은 계엄 선포안을 불과 5분 만에 형식적으로 의결하였으며, 국무회의 의사록조차 제대로 작성되지 않았다. 이는 기록이 헌법적 질서를 보장하는 장치가 아니라, 오히려 그 질서를 훼손하는 수단으로 전락했음을 시사한다고 지적했다.

유 팀장은 이러한 상황에서 가장 중요한 증거가 되어야 할 기록이 오히려 은폐되거나 폐기되고 있다는 현실을 강하게 비판했다. 이는 민주주의의 후퇴일 뿐 아니라, 역사적 정의 실현을 저해하는 구조적 문제로 보아야 한다고 주장했다. 그는 5·18민주화운동의 사례를 언급하며, 진상규명과 책임자 처벌, 기념화의 전 과정에서 기록이 단순한 증거가 아닌 정의 실현의 실질적 기반이 되었음을 강조했다. 12.3 계엄 사건 역시 기록의 존재와 활용이 얼마나 결정적인지를 다시금 입증한 사례라는 것이다.

이와 함께 그는 현행 공공기록 관리체계가 중앙정부 및 행정기관 중심으로 과도하게 설계되어 있다고 지적하였다. 1999년 제정된 공공기록물법이 일정 수준의 진전을 이루긴 했으나, 여전히 공공기관에서 생산된 문서만을 기록으로 간주하며, 시민사회나 지역공동체의 기록은 체계적인 수집과 보존의 대상에서 배제되고 있다고 보았다. 이러한 체계는 궁극적으로 국민을 기록의 ‘이용자’에 머물게 하며, 기록의 주체로 기능할 수 있는 가능성을 제한한다.

그는 “국가는 국민에게 복무해야 하는 기관이며, 따라서 기록의 소유권과 주체성은 국민에게 있어야 한다”고 주장하며 ‘기록주권(archival sovereignty)’이라는 개념을 제안하였다. 이는 국민이 단지 기록을 열람할 권리를 갖는 데 그치지 않고, 기록의 생산, 소유, 활용의 전 과정에 참여할 수 있어야 한다는 입장이다.

또한 그는 기록을 단순한 행정 증거가 아닌 ‘공공의 기억’이자 ‘공유재(commons)’로 보아야 한다고 주장하였다. 공공성의 개념은 공무로서의 공식적 공공성(official)에서, 시민이 주체적으로 생산하고 향유하는 개방적 공공성(open/public)으로 확장되어야 한다는 것이다. 현재의 기록 운영 체계는 이러한 공유재로서의 기록을 특정 기관, 권력, 자본이 독점하거나 통제하는 구조로 작동하고 있으며, 이는 시민의 참여와 접근을 제약하는 요인으로 작용한다.

그는 특히 중요한 역사적 사건들의 기록이 국가가 아닌 언론이나 민간 기업에 의존하는 현실을 비판하였다. 이는 국가기록정책이 공공의 요구를 충분히 반영하지 못하고 있음을 보여주는 사례라는 것이다. 나아가 공공역사(public history)의 관점에서, 기록은 단지 전문가의 산물이 아니라 시민이 자신의 경험을 사회적으로 구성하고 기억하는 과정에서 핵심적 역할을 한다고 설명하였다. 이러한 관점에서 그는 국가기록원, 대한민국역사박물관, 민주화운동기념사업회와 같은 주요 공공기관들이 12.3 계엄 사태, 세월호 참사, 촛불집회 등 한국 현대사의 주요 사건들을 충분히 기록화하지 못하고 있는 현실을 비판하였다. 그는 이처럼 기록의 사각지대가 방치될 경우, 해당 사건들이 역사에서 지워질 위험이 있으며, 이는 곧 시민의 존재와 기억 자체가 부정되는 결과로 이어질 수 있다고 경고하였다.

유경남 5.18기념재단 기록진실부 팀장 발표화면

새 정부 국가기록정책 대전환을 위한 제언

국회의장실 기록비서관으로 일하는 박태선 박사(기록학)는 두 발제자의 발표에 대해 기록관리 분야가 변화해야 할 방향을 기술적 관리나 법 제도 개편 이 정도에 머무는 것이 아니라 국가 기록을 민주주의와 연결된 정치적 실천으로 이해하고 있다는 점에서 진일보한 문제의식을 보여주었다고 평가했다. 그에 따르면, 이번 심포지엄의 두 발표는 국가나 행정 중심의 기록 관리 정책인 기존 정책을 넘어서 자본과 기업, 시민과 사회라는 공공 영역의 다층적인 확장을 통해서 기록의 사회성과 복수성을 제도적으로 수용하려는 시도가 굉장히 주목할 만하다. 그는 “기록이 누구의 기억인가”라는 질문을 던지며, 국가기록이 정치 엘리트의 시선만을 반영하는 것이 아니라, 시민의 기억과 경험이 제도적으로 편입될 수 있는 시민 참여형 기록체계로 재구성되어야 한다는 점을 다시한번 주장했다. 

공공역사 연구자인 이하나 서울대 역사학부 교수는 공공성의 개념은 공화주의 전통에서 공동체의 이익을 추구하는 것으로 이해되어야 한다는 점을 강조하며, 이런 점에서 기록은 미래 세대를 위한 공공재로서의 가치를 지니며, 따라서 이는 왜곡되지 않은 형태로 보존되어야 한다고 주장했다. 또한, 공공역사가 대중이 접하는 모든 형태의 역사 서술을 포함한다는 점에서, 기록의 형태와 주체가 다양해지는 현실을 반영하여 정책과 제도가 변화해야 한다는 점을 다시 한번 강조했다.

국가기록정책 심포지엄 - 포스트 계엄, 국가기록정책 대전환의 새로운 방향 자료집 66-67쪽

국정 책임성과 투명성 확립을 위한 국가기록정책 대전환

이번 심포지엄에서는 국가기록정책의 구조적 전환을 위한 구체적 전략과 실행 방향을 제안했다. 이는 두 발표자를 비롯한 국가기록정책 연구모임의 정책 제안으로 단순한 기록 관리의 기술적 문제를 넘어서 정치·사회 전반에서 기록이 갖는 민주적 의미와 역할을 복원하고자 하는 의지를 담고 있다.

정책 제안에서는 먼저 기록 실태를 명확히 규명할 수 있는 ‘민관 합동 조사 기구’의 설치를 주장한다. 이 기구는 비상계엄 정국, 이태원 참사, 영부인 활동, 의대정원 확대, 외교·방산 관련 사업 등 주요 사건에 대한 기록 존재 여부와 관리 상태를 조사하고, 그 결과를 국민에게 투명하게 공개함으로써 민주주의 회복의 토대를 마련하고자 한다.

아울러 대통령실 내 ‘국정기록비서관실’을 복원하고 기능을 강화할 필요가 있다고 본다. 이는 단지 행정기록의 복구 차원이 아니라, 대통령의 의사결정 과정을 역사적으로 기록하고 그에 대한 책임을 분명히 하기 위한 제도적 장치다. 조선시대 사관의 전통을 현대적으로 계승하면서, 대통령실을 민주주의 기록정책의 심장부로 탈바꿈시키자는 제안이다.이와 더불어 대통령비서실에는 ‘국가기록정책비서관실’을 신설해, 단순히 행정기록뿐 아니라 시민사회, 기업, 역사 기록을 아우르는 포괄적 기록정책의 기획과 집행을 담당하도록 하자는 구상도 포함되어 있다. 이는 비서관실은 각 영역의 기록 실천을 조정하고 통합하는 허브로서 기능할 예정이다.

한편, ‘국가기록·정보위원회’의 설립 필요성을 주장한다. 해당 위원회는 기존의 국가기록관리위원회와 정보공개위원회를 통합한 독립적 민관 거버넌스 기구로, 행정부의 기록 부존재·기피에 대한 감독과 조사, 기록공개의 정당성 심사, 정책실명제의 강화를 주요 임무로 삼는다. 특히 군과 권력기관 기록의 공개 및 정보공개 인프라 강화를 위해 ICT와 인공지능 기술을 적극 활용할 필요성도 함께 언급된다.

기록정책의 근본적 기반을 마련하기 위한 법제도 개선도 주요한 제안 중 하나이다. 기존의 「공공기록물법」이나 「대통령기록물법」이 갖는 시대적 한계를 극복하고자, ‘국가기록·정보 기본법’ 제정이 필요하다고 주장한다. 이 법은 행정기록뿐만 아니라 시민기록, 지역기록, 디지털 데이터, 영상기록 등을 모두 포괄하며, 관리 중심의 협의적 기록 개념이 아니라, ‘활용’과 ‘국민 주권’에 방점을 둔 미래지향적 법률로서 설계될 예정이다. 하위 법률로는 ‘시민기록 진흥법’, ‘기업 아카이브 진흥법’, ‘역사기록 관리법’, ‘데이터 기록법’ 등을 제시하며, 다양한 기록 유형에 특화된 법제 구조를 갖추자는 것이다.

이번 심포지엄에서 유경남 팀장은 국가가 아닌 국민을 중심에 둔 기록 거버넌스를 구축하기 위한 몇 가지 제안을 하였다.

포스트 계엄 시대 '기록주권' 찾기 - 공공기록체계 재구조화를 위해 필요한 것은?

유경남 팀장이 제안한 ‘기록주권(archival sovereignty)’ 개념은 기록의 생산과 소유에 대한 권한은 시민에게 있다는 주장으로, 시민이 기록의 생산자이자 소유자, 해석자가 되어야 한다는 입장을 담고 있다. 이를 제도화하기 위해서는 시민의 기록 생산과 활용을 법적으로 보장하는 기반이 필요하다. 그러나 현행 「공공기록물법」은 공공기관 중심의 관리 체계를 전제로 하고 있어, 시민 기록은 여전히 공공기록의 공백을 메우는 보조적 역할에 머물고 있다. 따라서 기록주권을 '기억의 권리'와 접합하여 국가기록 정책에서 시민 주체성을 실현하는 방안을 고민해야 할 것이다.

이번 정책제안에서 제시된 ‘기록문화청’과 ‘국립 아카이브 민(民)’은 상징적으로 중요한 의미를 가진다. 전자는 기록을 행정의 증거에서 시민 문화로 보아야 한다는 전제에서 나온 의견이며, 후자는 현행 제도 밖 시민 기억을 국가 기록체계 안으로 편입하기 위한 제도적 기반을 제안한 것이다. 하지만 이와 같은 신설 조직이 실제로 작동하기 위해서는 기존 국가기록원, 지방기록물관리기관 및 지자체 기록관, 지역 아카이브 등과의 기능 중첩과 역할 충돌에 대한 구체적인 검토가 선행되어야 한다. 단순한 기관이나 조직 신설 여부를 넘어, 새로운 조직이 기존 체계와 어떻게 조화를 이루고 제도적으로 확장될 수 있는지에 대한 분석이 필요하다. 또한 이 기관들이 정부 주도 조직이 아니라, 민관 거버넌스 기반의 협력체계로 작동할 수 있도록 법적·제도적 장치와 시민 참여 메커니즘도 함께 마련되어야 한다.

이번 심포지엄에서 제안된 기록정책 전환의 방향은 단순한 행정 개선을 넘어서, 기록을 매개로 민주주의를 재구성하자는 근본적 문제의식을 담고 있다. 이러한 제안이 선언에 그치지 않고 실질적 제도로 구체화되기 위해서는 학회, 연구소, 기록관, 시민단체 등이 참여하는 상설 협력 네트워크가 구축되어야 한다. 이 네트워크가 스스로 정책을 설계하고 조정하는 '메타 주체'로 기능할 때, 비로소 기록주권에 기반한 아카이브 생태계가 실현될 수 있을 것이다.

세미나 온라인 중계 다시보기 : https://www.youtube.com/live/Rz2EOlF6vpA?si=gm0S_dwLHtOf6_y-